Колонка: Бюджетная политика — это не наука, а грязная игра

Шумиха этой недели была связана с тем, что почти все средства из «специального фонда» для инвестиций используются не так, как было обещано. На самом деле, скандал здесь есть – но он заключается совсем в другом.

Иногда самые необычные слова делают удивительную карьеру. Например, «нецелевое использование». С возмущенным подтекстом оно сразу сигнализирует, что что-то идет не так, как должно: что была некая цель, но предназначенные для неё средства используются не по назначению. Однако само слово звучит несколько громоздко и бюрократично.

Почти комично выглядит фраза: «спецфонд использован не по назначению». Ведь «спецфонд» известен как вовсе не активы, а очень большой новый долг, что недавно принесло ему звание «Слова года-неудачника». Итак, активы, которые таковыми не являются, используются таким образом, что не служат цели, ради которой они были созданы – все ясно, не так ли?

Этот вывод на этой неделе бурно обсуждался в стране. 95 процентов, то есть почти все, что было потрачено из «нового долгового фонда» в прошлом году, не послужило своей первоначальной цели, – установили ученые мюнхенского экономического института Ifo. Скандал!

Действительно, это звучит серьезно. Однако, как это часто бывает, дело гораздо сложнее, чем предполагает одна большая цифра. Ведь метод исследования имеет свои недостатки, а истинный скандал, кроющийся в «спецфонде», эти 95 процентов вовсе не отражают.

«Специальный фонд» должен был восстановить общественную инфраструктуру

Исток всей этой шумихи лежит ровно год назад. В середине марта 2025 года еще не полностью сформированная «черно-красная» коалиция вместе с «Зелеными» и большинством старого Бундестага спешно изменила долговой тормоз в Основном законе. Цель: новое правительство должно было наконец получить возможность тратить больше денег – на модернизацию Бундесвера и на ремонт ветшающей общественной инфраструктуры. Для этого был создан упомянутый «специальный фонд» – дополнительный «котел», наполненный 500 миллиардами евро новых долгов для новых дорог, железных дорог и школ.

Во время предвыборной кампании ХДС и ХСС твердо обещали ни в коем случае не смягчать долговой тормоз. Менее чем через четыре недели после выборов он стал историей.

Из английского языка нам знакомо понятие «слово-лазейка». Под этим подразумеваются термины или формулировки, которые претендуют на ясность и точность, но на самом деле их не имеют: например, «спецфонды», которые на самом деле не являются активами; «долговой тормоз», который ничего не тормозит. Но также и слово «нецелевое использование» – ведь какова здесь цель? И что именно было использовано не по назначению? Бюджетная и финансовая политика полна терминов, которые даже отдаленно не выполняют того, что обещают (но зато порождают бюрократическую волокиту, потребность в научном экспертном мнении и консультациях, а также медийное внимание).

Итак, о чем же на самом деле идет речь, когда говорят о «спецфонде» и «нецелевом использовании»?

500 миллиардов евро новых долгов действительно должны служить восстановлению общественной инфраструктуры страны. Часть денег идет землям и муниципалитетам, часть зарезервирована для климатических проектов. Остается 300 миллиардов для федерального правительства и крупных строительных проектов. Распределенные на 12 лет, это примерно 25 миллиардов евро в год. Для этих денег – и только для них – действует правило, что ими должны финансироваться «дополнительные» проекты – это слово дважды встречается в первом предложении статьи 143h Основного закона.

Итак, это цель: дополнительные инвестиции. Только: что значит «дополнительные»?

Дополнительными считаются все инвестиции, финансируемые из «спецфонда», если в регулярном федеральном бюджете на инвестиции выделяется не менее десяти процентов расходов. Так гласит второе предложение статьи 143h Основного закона. Подробности регулируются федеральным законом. Или, точнее, нужно сказать: подробности «затуманивает» федеральный закон.

В 2025 году фактическая доля инвестиций составила лишь 8,7 процента

Все начинается с этих десяти процентов: этот порог был выбран ХДС/ХСС и СДПГ, потому что в бюджете 2024 года около 10,8 процента всех расходов шло на инвестиции – то есть даже немного больше. Кроме того, федеральное правительство может включать в эти десять процентов что угодно – например, кредиты больничным кассам. И эти десять процентов должны быть выполнены только на бумаге, то есть при утверждении бюджета – будет ли потом фактически перечислено это деньги, не имеет значения. В 2025 году фактическая доля инвестиций в федеральном бюджете составляла всего 8,7 процента – в принципе, тогда вообще нельзя было бы тратить деньги из «спецфонда».

И так продолжается. Правило содержит столько лазеек, что практически ничего не говорит. «Дополнительный» – это тоже такое «слово-лазейка».

И самое лучшее: все, абсолютно все, кто сегодня возмущается или резко отвергает эти возможности, год назад знали, что так и будет. Это касается как ХДС/ХСС, которые теперь предпочли бы не иметь ничего общего с «нецелевым использованием», так и «Зеленых», которые тогда согласились, а теперь громко сетуют. Бюджетная политика – это (и всегда было) не точная наука, а грязная игра – и именно для этого были созданы эти правила.

Однако, обман с нецелевым использованием продолжается. Ведь и экономисты, которые сейчас клеймят растрату, работали не чисто.

Они взяли за основу своего исследования 2025 год – конечно, год, когда реформа была принята. Но она вступила в силу только в начале октября 2025 года, так что было еще три месяца, чтобы что-то сделать с новым «спецфондом» и новым регулярным бюджетом. И поскольку страна управлялась девять месяцев до этого в режиме своего рода «блокировки бюджета», было принято первое ухищрение: чтобы как можно больше успеть до зимы и дать понять строительным компаниям, что теперь наконец-то все начнется, было решено финансировать все уже запланированные строительные проекты в сфере транспорта через «спецфонд». Ведь они уже существовали и были, по сути, готовы. Объем: около 12 миллиардов евро. Вот только «дополнительными» они, конечно, не были; напротив, для них уже был финансовый план в старом бюджете. Просто он так и не был утвержден, из-за этого предыдущее правительство распалось.

Скандал ли это, что правительство финансирует старые проекты из нового «спецфонда», а не из регулярного бюджета? Можно так утверждать. Но само по себе ухищрение было бы и немного безразлично – вроде «из левого кармана в правый». Прагматично говоря, совершенно иллюзорно полагать, что федеральное правительство могло бы за несколько месяцев «вытащить из шляпы» несколько дополнительных строительных проектов, о которых раньше никогда не говорилось. Устанавливать такую высокую планку означало бы, что из «спецфонда», вероятно, не будет потрачено ни одного евро до истечения двенадцати лет. Поэтому проблема «нецелевого использования» заключается не в отсутствии «дополнительности».

Истинный скандал со «специальным фондом» не виден в расчетах

Ведь на самом деле ХДС/ХСС и СДПГ, перенеся расходы из бюджета в «спецфонд», создали финансовое пространство для выполнения своих предвыборных обещаний: например, «материнской пенсии» ХСС, сниженной ставки НДС для ресторанов, налогового бонуса для продолжающих работать пенсионеров. Все эти меры вступили в силу в начале года, будут стоить более 10 миллиардов евро ежегодно, и без всех этих маневров у федерального правительства не было бы на них денег. Вот в чем скандал со «спецфондом» для инвестиций. Однако эти сдвиги еще не видны в расчетах институтов. И не могут быть видны, ведь они проявляются только с этого года.

Правда о «спецфонде» такова: 500 миллиардов евро тратятся отнюдь не только на инвестиции, и не на «дополнительные». В ближайшие годы, когда больше денег будет выводиться из «спецфонда», «коэффициент нецелевого использования» снизится, по данным Ifo, вероятно, до 30-40 процентов. Это хорошо согласуется с теми 10-12 миллиардами евро на «материнскую пенсию», налог для ресторанов и «активную пенсию», которые теперь финансируются из бюджета, и для которых, в свою очередь, деньги для инвестиций были переведены из бюджета в «спецфонд» – ежегодно там, как уже упоминалось, доступно в общей сложности 25 миллиардов. Делает ли это ситуацию лучше? Нет.

Интересный вопрос: что из этого следует?

Ответ на него пока открыт. По сути, коалиция должна была бы отменить все свои дорогостоящие предвыборные «подарки» – но это вряд ли произойдет. Кроме того, Основному закону срочно требуется новая реформа «долгового тормоза». Потому что в том виде, в каком он существует сегодня, он никак не должен оставаться. Однако проблема заключается не столько в «спецфонде», сколько в общем исключении для расходов на оборону: если останется текущее правило, согласно которому все военные расходы, превышающие один процент ВВП, могут финансироваться за счет новых долгов, то государственная задолженность Германии в ближайшие годы будет стремительно расти. Это тем более верно, что к обороне теперь можно относить всевозможные расходы, связанные с безопасностью – кибербезопасность, разведывательные службы. Если в регулярном бюджете все больше денег будет уходить на пенсии, социальные нужды и субсидии, какое-нибудь федеральное правительство в будущем придет к идее, что расходы на образование также повышают безопасность и поэтому могут финансироваться за счет долгов. В конце концов, солдаты тоже должны уметь читать, писать и считать.

По сути, реформа «долгового тормоза» должна была бы пойти ровно наоборот: расходы на оборону должны вернуться в регулярный федеральный бюджет и финансироваться за счет налоговых поступлений, а инвестиции в инфраструктуру, напротив, могут в долгосрочной перспективе, по крайней мере частично, финансироваться за счет кредитов. Именно об этом уже несколько месяцев спорит правительственная комиссия. Однако после этой недели вероятность того, что она добьется такой реформы, не возросла. Ведь «недоделанные» экспертные заключения дают повод предпочесть вообще ничего не делать с «долговым тормозом», чем рисковать еще одной реформой. Хотя именно в этом заключается самый большой риск для прочных государственных финансов.